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中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定
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为实现党的十五大提出的我国改革开放和现代化建设跨世纪发展的宏伟目标,中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议讨论了国有企业改革和发展的若干重大问题,并作如下决定。
  一、推进国有企业改革和发展是一项重要而紧迫的任务
  新中国成立50年来,我们党领导各族人民不懈奋斗,取得了社会主义建设的巨大成就。我国由一个贫穷落后的农业国,发展成为即将进入小康社会、向工业化和现代化目标大步迈进的社会主义国家。这是中华民族发展进程中一次伟大的历史性跨越。国有企业和工人阶级为此作出了不可磨灭的重大贡献。
  党的十一届三中全会以来,在邓小平理论指导下,我们党开辟了建设有中国特色社会主义的新道路。为克服传统计划经济体制的弊端,我们坚持解放思想,实事求是,积极探索,循序渐进,不断深化国有企业改革和整个经济体制改革,推进现代化建设。国有企业管理体制和经营机制发生了深刻变化,一批企业在市场竞争中成长壮大,技术装备水平明显提高,以国有企业为主生产的一些重要产品的产量跃居世界前列。在公有制为主体、多种所有制经济共同发展的新格局下,国有经济的总体实力进一步增强,在国民经济中继续发挥着主导作用,并且一直是财政收入的主要来源,有力地支持了国家的改革和建设。经过多年的努力,国有企业朝着建立社会主义市场经济体制的改革目标,迈出了前所未有的重大步伐。
  国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。当前,国有企业的体制转换和结构调整进入攻坚阶段,一些深层次矛盾和问题集中暴露出来。由于传统体制的长期影响、历史形成的诸多问题、多年以来的重复建设以及市场环境的急剧变化,相当一部分国有企业还不适应市场经济的要求,经营机制不活,技术创新能力不强,债务和社会负担沉重,富余人员过多,生产经营艰难,经济效益下降,一些职工生活困难。必须采取切实有效的措施解决这些问题。这不仅关系到国有企业改革的成败,也关系到整个经济体制改革的成败。全党既要充分认识推进国有企业改革和发展的重要性和紧迫性,又要清醒地看到这项工作的艰巨性和长期性,锲而不舍地努力,不断取得新的突破。
  世纪之交,和平和发展依然是时代的主题,但霸权主义和强权政治有新的发展。综合国力越来越成为决定一个国家前途命运的主导因素。我们要增强国家的经济实力、国防实力和民族凝聚力,就必须不断促进国有经济的发展壮大。包括国有经济在内的公有制经济,是我国社会主义制度的经济基础,是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量,是实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证。坚定不移地贯彻十五大精神,推进国有企业的改革和发展,从总体上增强国有企业的活力和国有经济的控制力,对于建立社会主义市场经济体制,促进经济持续快速健康发展,提高人民生活水平,保持安定团结的政治局面,巩固社会主义制度,都具有十分重要的意义。
  国有企业是我国国民经济的支柱。发展社会主义社会的生产力,实现国家的工业化和现代化,始终要依靠和发挥国有企业的重要作用。在经济全球化和科技进步不断加快的形势下,国有企业面临着日趋激烈的市场竞争。发展是硬道理。必须敏锐地把握国内外经济发展趋势,切实转变经济增长方式,拓展发展空间,尽快形成国有企业的新优势。
  国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。建立和完善社会主义市场经济体制,实现公有制与市场经济的有效结合,最重要的是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制。必须继续解放思想,实事求是,以有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人民的生活水平为根本标准,大胆利用一切反映现代社会化生产规律的经营方式和组织形式,努力探索能够极大促进生产力发展的公有制多种实现形式,在深化国有企业的改革上迈出新步伐。
  搞好国有企业的改革和发展,是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础。必须正确处理改革、发展、稳定的关系,改革的力度、发展的速度要同国力和社会承受能力相适应,努力开创改革、发展、稳定相互促进的新局面。
  我们党和我国工人阶级历来勇于面对并善于战胜任何艰难险阻。我们有马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和党的基本路线的指导,有比过去更加雄厚的综合国力,有多年积累的实践经验,有广大职工的积极参与,只要全党坚定信心,团结奋斗,就一定能够夺取国有企业改革和发展的新胜利。
  二、国有企业改革和发展的主要目标与指导方针
  党的十五大和十五届一中全会提出,用三年左右的时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。推进国有企业改革和发展,首先要尽最大努力实现这一目标。要从不同行业和地区的实际出发,根据不平衡发展的客观进程,着力抓好重点行业、重点企业和老工业基地,把解决当前的突出问题与长远发展结合起来,为国有企业跨世纪发展创造有利条件。
  到2010年,国有企业改革和发展的目标是:适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求,基本完成战略性调整和改组,形成比较合理的国有经济布局和结构,建立比较完善的现代企业制度,经济效益明显提高,科技开发能力、市场竞争能力和抗御风险能力明显增强,使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。
  推进国有企业改革和发展,必须坚持以下指导方针:
  (一)以公有制为主体,多种所有制经济共同发展。调整和完善所有制结构,积极探索公有制多种实现形式,增强国有经济在国民经济中的控制力,促进各种所有制经济公平竞争和共同发展。
  (二)从战略上调整国有经济布局和改组国有企业。着眼于搞好整个国有经济,推进国有资产合理流动和重组,调整国有经济布局和结构,积极发展大型企业和企业集团,放开搞活中小企业。
  (三)改革同改组、改造、加强管理相结合。适应市场经济的要求,着力转换企业经营机制,提高企业整体素质,构造产业结构优化和经济高效运行的微观基础。
  (四)建立现代企业制度。实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学,健全决策、执行和监督体系,使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。
  (五)推动企业科技进步。加强企业的科研开发和技术改造,重视科技人才,促进产学研结合,形成技术创新机制,走集约型和可持续发展道路。
  (六)全面加强企业管理。推行科学管理,强化基础工作,改善经营,提高效益,实行以按劳分配为主体的多种分配方式,形成有效的激励和约束机制。
  (七)建立企业优胜劣汰的竞争机制。实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程。依靠各方面力量,扩大就业门路,确保国有企业下岗职工基本生活。
  (八)协调推进各项配套改革。转变政府职能,建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系,保证国有资产保值增值。加强法制建设,维护市场经济秩序。健全社会保障体系。帮助企业增资减债、减轻负担。
  (九)全心全意依靠工人阶级,发挥企业党组织的政治核心作用。加强企业党组织建设和思想政治工作,提高企业经营管理者队伍素质,坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理,切实维护职工合法权益。
  (十)推进企业精神文明建设。加强思想道德教育和技术业务培训,全面提高职工队伍素质,培育积极向上的企业文化,推动物质文明和精神文明建设协调发展。
  三、从战略上调整国有经济布局
  在社会主义市场经济条件下,国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上。(一)国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现,更要大力发展股份制,探索通过国有控股和参股企业来实现。(二)国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位,支撑、引导和带动整个社会经济的发展,在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。(三)国有经济应保持必要的数量,更要有分布的优化和质的提高;在经济发展的不同阶段,国有经济在不同产业和地区的比重可以有所差别,其布局要相应调整。
  从战略上调整国有经济布局,要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来,坚持有进有退,有所为有所不为。目前,国有经济分布过宽,整体素质不高,资源配置不尽合理,必须着力加以解决。国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域,可以通过资产重组和结构调整,集中力量,加强重点,提高国有经济的整体素质。在坚持国有、集体等公有制经济为主体的前提下,鼓励和引导个体、私营等非公有制经济的发展。随着国民经济的不断发展,国有经济有着广阔的发展空间,总量将会继续增加,整体素质进一步提高,分布更加合理,但在整个国民经济中的比重还会有所减少。只要坚持公有制为主体,国家控制国民经济命脉,国有经济的控制力和竞争力得到增强,这种减少不会影响我国的社会主义性质。
  积极探索公有制的多种有效实现形式。国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本,放大国有资本的功能,提高国有经济的控制力、影响力和带动力。国有大中型企业尤其是优势企业,宜于实行股份制的,要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式,改为股份制企业,发展混合所有制经济,重要的企业由国家控股。
  统筹规划,采取有效的政策措施,加快老工业基地和中西部地区国有经济布局的调整。对困难较大的老工业基地,国家要在技术改造、资产重组、结构调整以及国有企业下岗职工安置和社会保障资金等方面,加大支持力度。国家要通过优先安排基础设施建设、增加财政转移支付等措施,支持中西部地区和少数民族地区加快发展。国家要实施西部大开发战略。中西部地区要从自身条件出发,发展有比较优势的产业和技术先进的企业,促进产业结构的优化升级。东部地区要在加快改革和发展的同时,本着互惠互利、优势互补、共同发展的原则,通过产业转移、技术转让、对口支援、联合开发等方式,支持和促进中西部地区的经济发展。
  四、推进国有企业战略性改组
  改革开放以来,国有企业组织结构发生了积极的变化,但目前仍不合理。主要是重复建设严重,企业大而全、小而全,没有形成专业化生产、社会化协作体系和规模经济,缺乏市场竞争能力。要区别不同情况,继续对国有企业实施战略性改组。极少数必须由国家垄断经营的企业,在努力适应市场经济要求的同时,国家给予必要支持,使其更好地发挥应有的功能;竞争性领域中具有一定实力的企业,要吸引多方投资加快发展;对产品有市场但负担过重、经营困难的企业,通过兼并、联合等形式进行资产重组和结构调整,盘活存量资产;产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源枯竭的企业,以及浪费资源、技术落后、质量低劣、污染严重的小煤矿、小炼油、小水泥、小玻璃、小火电等,要实行破产、关闭。
  坚持“抓大放小”。要着力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团,有的可以成为跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。要发挥这些企业在资本营运、技术创新、市场开拓等方面的优势,使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。发展企业集团,要遵循客观经济规律,以企业为主体,以资本为纽带,通过市场来形成,不能靠行政手段勉强撮合,不能盲目求大求全。要在突出主业、增强竞争优势上下功夫。
  放开搞活国有中小企业。要积极扶持中小企业特别是科技型企业,使它们向“专、精、特、新”的方向发展,同大企业建立密切的协作关系,提高生产的社会化水平。要从实际出发,继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式,放开搞活国有小企业,不搞一个模式。对这几年大量涌现的股份合作制企业,要支持和引导,不断总结经验,使之逐步完善。出售要严格按照国家有关规定进行。无论采取哪种放开搞活的形式,都必须听取职工意见,规范操作,注重实效。重视发挥各种所有制中小企业在活跃城乡经济、满足社会多方面需要、吸收劳动力就业、开发新产品、促进国民经济发展等方面的重要作用。培育中小企业服务体系,为中小企业提供信息咨询、市场开拓、筹资融资、贷款担保、技术支持、人才培训等服务。
  在国有企业战略性改组过程中,要充分发挥市场机制作用,综合运用经济、法律和必要的行政手段。在涉及产权变动的企业并购中要规范资产评估,防止国有资产流失,防止逃废银行债务及国家税款,妥善安置职工,保护职工合法权益。
  五、建立和完善现代企业制度
  建立现代企业制度,是发展社会化大生产和市场经济的必然要求,是公有制与市场经济相结合的有效途径,是国有企业改革的方向。要从我国国情出发,总结实践经验,按照十四届三中全会决定和十五大报告关于建立现代企业制度的论述,全面理解和把握产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求,突出抓好以下几个环节。
  (一)继续推进政企分开。政府对国家出资兴办和拥有股份的企业,通过出资人代表行使所有者职能,按出资额享有资产受益、重大决策和选择经营管理者等权利,对企业的债务承担有限责任,不干预企业日常经营活动。企业依法自主经营,照章纳税,对所有者的净资产承担保值增值责任,不得损害所有者权益。各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩。
  (二)积极探索国有资产管理的有效形式。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则,逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制,建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权,中央和地方政府分级管理国有资产,授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点,探索建立国有资产管理的具体方式。继续试行稽察特派员制度,同时要积极贯彻十五大精神,健全和规范监事会制度,过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督,确保国有资产及其权益不受侵犯。
  (三)对国有大中型企业实行规范的公司制改革。公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责,形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益,对股东会负责。董事会对公司的发展目标和重大经营活动作出决策,聘任经营者,并对经营者的业绩进行考核和评价。发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。国有独资和国有控股公司的党委负责人可以通过法定程序进入董事会、监事会,董事会和监事会都要有职工代表参加;董事会、监事会、经理层及工会中的党员负责人,可依照党章及有关规定进入党委会;党委书记和董事长可由一人担任,董事长、总经理原则上分设。充分发挥董事会对重大问题统一决策、监事会有效监督的作用。党组织按照党章、工会和职代会按照有关法律法规履行职责。股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构,除极少数必须由国家垄断经营的企业外,要积极发展多元投资主体的公司。
  (四)面向市场着力转换企业经营机制。要逐步形成企业优胜劣汰、经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减、技术不断创新、国有资产保值增值等机制。建立与现代企业制度相适应的收入分配制度,在国家政策指导下,实行董事会、经理层等成员按照各自职责和贡献取得报酬的办法;企业职工工资水平,由企业根据当地社会平均工资和本企业经济效益决定;企业内部实行按劳分配原则,适当拉开差距,允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配。要采取切实措施,解决目前某些垄断行业个人收入过高的问题。
  六、加强和改善企业管理
  强化企业管理,提高科学管理水平,是建立现代企业制度的内在要求,也是国有企业扭亏增盈、提高竞争能力的重要途径。必须高度重视和切实加强企业管理工作,从严管理企业,实现管理创新,尽快改变相当一部分企业决策随意、制度不严、纪律松弛、管理水平低下的状况。
  加强企业发展战略研究。企业要适应市场,制定和实施明确的发展战略、技术创新战略和市场营销战略,并根据市场变化适时调整。实行科学决策、民主决策,提高决策水平。搞好风险管理,避免出现大的失误。
  健全和完善各项规章制度。强化基础工作,彻底改变无章可循、有章不循、违章不究的现象。建立各级、各个环节的严格责任制度,加强考核和督促检查,确保各项工作有人负责。完善劳动合同制,推行职工全员竞争上岗,严格劳动纪律,严明奖惩,充分发挥职工的积极性和创造性。增强法制意识,依法经营管理。
  狠抓管理薄弱环节。重点搞好成本管理、资金管理、质量管理。建立健全全国统一的会计制度。要及时编制资产负债表、损益表和现金流量表,真实反映企业经营状况。切实改进和加强经济核算,堵塞各种漏洞。坚持质量第一,采用先进标准,搞好全员全过程的质量管理。坚持预防为主,落实安全措施,确保安全生产。重视企业无形资产的管理、保护和合理利用。要把加强管理和反腐倡廉结合起来,加强对企业经济活动的审计和监督,坚决制止和严肃查处做假账、违反财经纪律、营私舞弊、挥霍浪费等行为。
  广泛采用现代管理技术、方法和手段。总结过去行之有效的管理经验,不断赋予新的内涵。推广先进企业的管理经验,引进国外智力,借鉴国外企业现代管理方法。发挥管理专家的作用,为企业改进经营管理提供咨询服务。加强现代信息技术的运用,建立灵敏、准确的信息系统。合理设置企业内部机构,改变管理机构庞大、管理人员过多的状况。
  七、改善国有企业资产负债结构和减轻企业社会负担
  逐步解决国有企业负债率过高、资本金不足、社会负担重等问题,对于实现国有企业改革和发展目标至关重要。要根据宏观经济环境和国家财力,区别不同情况,有步骤地分类加以解决。
  (一)增加银行核销呆坏账准备金,主要用于国有大中型企业的兼并破产和资源枯竭矿山的关闭,并向重点行业倾斜。国有和集体企业兼并国有企业可以享受有关鼓励政策。所有兼并破产和关闭的企业,都要按国家有关规定,妥善安置职工。
  (二)结合国有银行集中处理不良资产的改革,通过金融资产管理公司等方式,对一部分产品有市场、发展有前景,由于负债过重而陷入困境的重点国有企业实行债转股,解决企业负债率过高的问题。实行债转股的企业,必须转换经营机制,实行规范的公司制改革,并经过金融资产管理公司独立评审。要按照市场经济的原则和有关规定规范操作,防止一哄而起和国有资产流失。
  (三)提高直接融资比重。符合股票上市条件的国有企业,可通过境内外资本市场筹集资本金,并适当提高公众流通股的比重。有些企业可以通过债务重组,具备条件后上市。允许国有及国有控股企业按规定参与股票配售。选择一些信誉好、发展潜力大的国有控股上市公司,在不影响国家控股的前提下,适当减持部分国有股,所得资金由国家用于国有企业的改革和发展。要完善股票发行、上市制度,进一步推动证券市场健康发展。
  (四)非上市企业经批准,可将国家划拨给企业的土地使用权有偿转让及企业资产变现,其所得用于增资减债或结构调整。要严格按照国家的法律法规操作,坚持公开、公平、公正的原则,维护国家所有者权益和银行及其他债权人权益。
  (五)严格执行国家利率政策,切实减轻企业利息负担。银行要合理确定贷款期限,支持企业合理的资金需求,对不合理的贷款期限,要及时纠正;不得超过规定擅自提高或以各种名义变相提高贷款利率;对信用等级较高、符合国家产业政策、贷款风险较低的企业,贷款利率可适当下浮。
  (六)具备偿债能力的国有大型企业,经过符合资质的中介机构评估,可在国家批准的额度内发行企业债券,有的经批准可在境外发债。严格禁止各种形式的非法集资。
  (七)分离企业办社会的职能,切实减轻国有企业的社会负担。位于城市的企业,要逐步把所办的学校、医院和其他社会服务机构移交地方政府统筹管理,所需费用可在一定期限内由企业和政府共同承担,并逐步过渡到由政府承担,有些可以转为企业化经营。独立工矿区也要努力创造条件,实现社会服务机构与企业分离。各级政府要采取措施积极推进这项工作。
  改善国有企业资产负债结构和减轻企业社会负担,一定要同防范和化解金融风险相结合,一定要同深化企业内部改革、建立新机制和加强科学管理相结合,防止卸了原有包袱,又重复出现老的问题。
  八、做好减员增效、再就业和社会保障工作
  下岗分流、减员增效和再就业,是国有企业改革的重要内容。要把减员与增效有机结合起来,达到降低企业成本、提高效率和效益的目的。鼓励有条件的国有企业实行主辅分离、转岗分流,创办独立核算、自负盈亏的经济实体,安置企业富余人员,减轻社会就业压力。要规范职工下岗程序,认真办好企业再就业服务中心,切实做好下岗职工基本生活保障工作,维护社会稳定。下岗分流要同国家财力和社会承受能力相适应。要调整财政支出结构,坚持实行企业、社会、政府各方负担的办法落实资金,亏损企业和社会筹集费用不足的部分,财政要给予保证。地方财政确有困难的,中央财政通过转移支付给予一定的支持。要进一步完善下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度,搞好这三条保障线的相互衔接,把保障下岗职工和失业人员基本生活的政策措施落到实处。
  大力做好再就业工作。采取有效的政策措施,广开就业门路,增加就业岗位。积极发展第三产业,吸纳更多的下岗职工。引导职工转变择业观念,下大力气搞好下岗职工培训,提高他们的再就业能力。进一步完善促进下岗职工再就业的优惠政策,鼓励下岗职工到非公有制经济单位就业、自己组织起来就业或从事个体经营,使需要再就业的下岗职工尽快走上新的岗位。对自谋职业的,要在工商登记、场地安排、税费减免、资金信贷等方面,给予更多的扶持。要积极发展和规范劳动力市场,形成市场导向的就业机制。
  加快社会保障体系建设,是顺利推进国有企业改革的重要条件。要依法扩大养老、失业、医疗等社会保险的覆盖范围,城镇国有、集体、外商投资、私营等各类企业及其职工都要参加社会保险,缴纳社会保险费。强化社会保险费的征缴,提高收缴率,清理追缴企业拖欠的社会保险费,确保养老金的按时足额支付。进一步完善基本养老保险省级统筹制度,增强基金调剂能力。要采取多种措施,包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等,开拓社会保障新的筹资渠道,充实社会保障基金。严格管理各项社会保障基金,加强监督,严禁挤占挪用,确保基金的安全和增值。逐步推进社会保障的社会化管理,实行退休人员与原企业相分离,养老金由社会服务机构发放,人员由社区管理。认真落实企业离休干部的政治、生活待遇,做好管理和服务工作。